Editorial: Wenn der Aufseher zum Lobbyisten wird

Die Bundesnetzagentur und die Ausbauziele
Bild: dpa Der jüngste vorgestellte Jahresbericht der Bundesnetzagentur liest sich in Teilen wie das Manifest eines Telekommunikations-Lobbyisten. Gefordert werden zusätzliche Frequenzen für die Handynetze, das Weitervorantreiben des "notwendigen Breitbandausbaus" oder die "Einführung von Schutzmechanismen zugunsten der Vectoring-Technologie", mit denen störende Konkurrenten vom jeweiligen Kabelverzweiger ferngehalten werden sollen. Alle diese Wünsche hätte die Deutsche Telekom kaum anders vorgetragen. Dabei ist die Deutsche Telekom nicht Partner der Bundesnetzagentur, sondern eines der Unternehmen, auf das sie aufpassen soll!

Nun kann eine Bundesbehörde beispielsweise sehr wohl zum Schluss kommen, dass die Forderungen bestimmter Unternehmen nach zusätzlichen Ressourcen wohlbegründet sind. Es macht aber einen Unterschied in der Darstellung, ob die Behörde im Jahresbericht dann schreibt: "Die Bundesnetzagentur hat die Forderungen der Mobilfunk-Netzbetreiber nach weiteren Frequenzzuteilungen geprüft und hält diese für sinnvoll" oder: "Hierfür gilt es, [...] alle verfügbaren Frequenzen [...] zur Verfügung zu stellen." Denn wenn die Bundesnetzagentur selber die Zuteilung weiterer Frequenzen für "alternativlos" erklärt, dann nimmt sie sich die Chance, über die Details der Zuteilung (oder gar der Drohung mit Nichtzuteilung) Einfluss auf die Unternehmen zu nehmen.

Fakt ist beispielweise, dass die Auslastung der mobilen Datennetze weit hinter den Möglichkeiten liegt. Der Jahresbericht der Bundesnetzagentur führt dazu Daten aus: Im Jahresmittel 2013 waren ca. 22 000 LTE-Basisstationen am Netz. Der gesamte mobile Datentraffic betrug 267 Mio. GB. Wenn dieser gesamte Traffic allein von den LTE-Basisstationen erbracht worden wäre, wären diese im zeitlichen Mittel gerade mal zu 2 Prozent ausgelastet gewesen (unter der Annahme, dass die durchschnittliche LTE-Basisstation über drei Sektoren zu je 50 MBit/s verfügt. Viele Standorte sind noch deutlich stärker ausgestattet, dafür wird am Zellenrand immer nur ein Teil der Maximalbitrate erreicht). Da viel Datentraffic weiterhin über 2G- und 3G-Netze läuft, ist die LTE-Auslastung sogar noch geringer.

Zwar sind die Datendienste in vielen 2G-Zellen tatsächlich überlastet. Überlastungen finden sich aber vor allem an solchen Standorten, die nur mit 2G (und noch nicht einmal mit 2.5G bzw. EDGE) versorgt sind, oder deren Anbindung zum Kernnetz zu langsam ist. Gegen beide Probleme helfen zusätzliche Frequenzen aber erstmal nicht. Im Gegenteil, werden demnächst bei einer Auktion von 700-MHz-Frequenzen wieder Milliarden von den Mobilfunkunternehmen eingesammelt, stehen möglicherweise entsprechend weniger Gelder für den Netzausbau an den genannten uralt-Standorten zur Verfügung!

Der Grund für die geringe Auslastung der 4G-Datennetze ist die Preisgestaltung der Mobilfunkunternehmen, die in den letzten Jahren insbesondere die Größe der Standard-Datenpakete wiederholt reduziert hatten, und die reine 4G-Datenpakete nur ungern oder gar nicht vertreiben. Durch die kleinen Standardpakete wollen die Unternehmen die Verbraucher in die teureren Datenpakete drängen. Letztere reagieren aber eher mit mobilem Datenverzicht. Entsprechend wenig wird LTE aktuell als Festnetzersatz genutzt, obwohl es dafür durchaus geeignet wäre. Hier wäre viel Potenzial für die Bundesnetzagentur, zugunsten der Verbraucher aktiv zu werden, und beispielsweise ihr Eintreten für neue Frequenzzuteilungen von einer effizienten Nutzung der bestehenden Frequenzzuteilungen abhängig zu machen! Doch es war eine Verbraucherzentrale, nicht die Bundesnetzagentur, die zumindest für LTE-Zuhause-Bestandskunden jüngst eine Vervielfachung des Inklusivvolumens durchsetzte.

"Wettbewerb" als Randerscheinung

Die Bundesnetzagentur und die Ausbauziele
Bild: dpa Besonders deutlich wird die aktuelle Nähe der Bundesnetzagentur zur Industrie, wenn man zum Vergleich ältere Jahresberichte liest. Zehn Jahre zurück, im Jahresbericht 2003, steht schon über dem Vorwort dick die Überschrift: "Zahlreiche Chancen für den Wettbewerb bei Internetzugängen". Dahinter folgen detaillierte Daten, wie die Wettbewerber bei DSL zunehmend Fuß fassen, insbesondere über die Nutzung der Teilnehmeranschlussleitung.

Im aktuellen Jahresbericht scheint man sich hingegen fast schon dafür zu verteidigen, dass man überhaupt noch den Wettbewerb fördert: "Wettbewerb ist kein Selbstzweck. Indem er für Transparenz und sinkende Preise sorgt, dient er immer den Verbraucherinnen und Verbrauchern" wird BNetzA-Chef Jochen Homann zitiert. 2003 war dieses Statement jedenfalls noch nicht erforderlich - da war dem Leser auch so klar, dass "mehr Wettbewerb" das Standardmittel gegen überhöhte Monopolpreise ist. Sicher hätte der Jahresbericht 2003 die beabsichtigte Fusion zwischen E-Plus und o2 auch aus Wettbewerbssicht kommentiert, und nicht nur bezüglich der frequenzrechtlichen Aspekte, wie im Jahresbericht 2013 der Fall.

Die genannten Verschiebungen sind nicht direkt der Bundesnetzagentur vorzuwerfen, sondern letztendlich der Politik. Wenn diese beispielsweise im Rahmen der digitalen Agenda konkrete Ziele für den Breitbandausbau formuliert, ohne zugleich die dafür notwendigen Gesetze zu erlassen, zum Beispiel eine Verpflichtung zum Breitband-Universaldienst, dann schwächt sie die Position der Aufsichtsbehörde. Denn letztere ist nun darauf angewiesen, mit den führenden Unternehmen über Ziele zu verhandeln, und da sind Zugeständnisse von Seiten der Aufsichtsbehörde unvermeidbar. Am Ende wird dann "mehr Wettbewerb" zugunsten von "mehr Breitband" geopfert. Dabei bräuchten wir beides!